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Por ser “nulo de pleno derecho”, el PSOE recurre el convenio firmado entre San Sebastián de los Reyes y Alcobendas para el servicio de grúa

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El secretario General del PSOE de Sanse, Narciso Romero, ha presentado un Recurso de Reposición contra el convenio firmado entre el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y el de Alcobendas para la prestación del servicio de retirada y depósito de vehículos. Lo ha hecho tras considerar que el acuerdo municipal adoptado en el Pleno municipal celebrado el pasado 16 de enero para adherirse al citado Convenio es nulo de pleno.

En concreto, Narciso Romero considera que el convenio y la encomienda de gestión “tiene un objeto ilegal”, que existe “falta de motivación del Convenio”, que la “atribución de la recaudación en el futuro contrato de gestión es ilegal”. Además, está  convencido de que el acto de aprobación del Convenio no puede ser fundamento de una posterior ejecución del mismo.

Asimismo, el líder del PSOE local considera que el Convenio ahora recurrido adolece de grave defecto de inconstitucionalidad, “puesto que más que un acuerdo inter partes es un auténtico acto de renuncia del Ayuntamiento del ejercicio de la competencia de tráfico en su vertiente de retirada y depósito de los vehículos de la vía pública”, produciéndose de este modo una auténtica renuncia de las competencias constitucionales fundamentadas en el art. 140 de la Constitución Española. 

“En este sentido, cabe señalar que el Tribunal Supremo siguiendo la estela de la doctrina constitucional ya se ha pronunciado sobre la ilegalidad de este tipo de convenios en los que más que existir una fórmula de colaboración administrativa se instauraba una verdadera enajenación de las competencias municipales”, ha recalcado Narciso Romero.

Por todo ello, en el escrito presentado Narciso Romero solicita que “se tenga por estimado el recurso de reposición y se anule el acuerdo de aprobación por el Pleno del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes del Convenio entre el citado Ayuntamiento y el Ayuntamiento de Alcobendas sobre la encomienda a este último Ayuntamiento de la licitación de un contrato de gestión de servicio de grúa y depósito de vehículos”.

Por su interés informativo, puede leer de forma íntegra  el Recurso de Reposición interpuesto por Narciso Romero.

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RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL ACUERDO PLENARIO DE APROBACIÓN DEL CONVENIO ENTRE EL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES Y EL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS SOBRE LA ENCOMIENDA AL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE RETIRADA Y DEPÓSITO DE VEHÍCULOS DE FECHA 16 DE ENERO DE 2014.

D. NARCISO ROMERO MORRO comparece y como mejor proceda en derecho en su concepto de concejal del Ayuntamiento de San Sebastián de los reyes, interpone recurso de reposición contra el acuerdo plenario de aprobación del Convenio arriba referenciado.

ANTECEDENTES DE HECHO.

El día 16/01/2014 fue aprobado por el Pleno de la Corporación la firma del Convenio citado “ut supra”.

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

El que subscribe el presente recurso considera que el acuerdo municipal para adherirse al citado Convenio es nulo de pleno derecho en virtud de los siguientes argumentos.

1. El convenio tiene un objeto ilegal.

El artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante LBRL, establece que:

“2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.”.

Dicha competencia se puede ejercer a través de las diferentes fórmulas que señala el artículo 85 LBRL y que se agrupan bajo las tipologías de gestión directa e indirecta.

Centrando la cuestión en la gestión indirecta el artículo 85.2.B) LBRL señala que:

“Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

(…).”.

En este sentido, el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en adelante TRLCAP, define en el artículo 8 el contrato de gestión de servicios públicos.

En resumen, se puede decir que los servicios que implique la ordenación del tráfico en el municipio de San Sebastián de los Reyes, como la retirada y el depósito de los vehículos, pueden ser gestionados de forma directa (a través de las fórmulas descritas en la letra A) del artículo 85.2 LBRL) o a través de la gestión indirecta prevista en la letra B) del mismo precepto anterior, en concreto, a través del contrato de gestión de servicio público.

Todas las fórmulas señaladas parten de la consideración de que el Ayuntamiento es una parte de la relación jurídica, ya sea como titular directo de la prestación del servicio, ya sea como sujeto del contrato en que se materializa la gestión indirecta, en el bien entendido que, con independencia de quien preste el servicio material, el titular de las relaciones jurídicas dimanantes del servicio es el titular de la competencia, el Municipio.

Sin embargo, en la fórmula objeto del Convenio cuya aprobación ahora se impugna se va a gestionar un servicio público de titularidad municipal de una forma no prevista en el ordenamiento jurídico español, en el sentido de que vía Convenio con otro municipio, se atribuye a este último municipio la competencia sobre el servicio que, a su vez, lo gestionará de forma indirecta. De resultas de todo ello el Ayuntamiento de Alcobendas será el que finalmente gestionará el servicio de forma indirecta, al ser el mismo el que licitará el contrato de gestión del servicio de grúa y depósito. Ello, implicaría la gestión de un servicio público a través de una fórmula no prevista en el artículo 85 LBRL.

Ello provocaría la nulidad del pleno derecho al incurrir en un supuesto concurrente del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ)  que dispone que:

“1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.”.

En puridad lo que ocurre en este caso es simple y llanamente una situación de fraude de ley, pues si el municipio de San Sebastián de los Reyes quiere gestionar de forma indirecta el servicio debe ser el mismo el que licite y formalice el contrato de gestión de servicio público, pero nunca mediatamente a través de la figura del Convenio con otro municipio.

En este sentido, se recuerda que el artículo 4 del Código Civil dispone que:

“4. Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.”.

Por lo tanto, lo que se ha producido aquí es simplemente una utilización torticera del Convenio para atribuir la competencia de gestión al Ayuntamiento de Alcobendas produciendo como resultado cierto una enajenación de la competencia municipal de retirada y depósito de los vehículos de la vía pública primero, en favor del Ayuntamiento de Alcobendas y, cuando se conceda el contrato de gestión del servicio público por este último Ayuntamiento, se producirá en favor del concesionario privado.

2. La encomienda de gestión tiene un objeto ilegal.

No obstante lo anterior, en el caso de que el órgano resolutorio del recurso considerara que el convenio tiene un objeto legal, se alega por esta parte que la propia encomienda de gestión, objeto del convenio, es ilegal.

La cláusula primera “objeto” del Convenio señala en el apartado 1.1 como objeto del convenio “encomienda al Ayuntamiento de Alcobendas la licitación de un contrato de gestión de servicio de grúa y depósito de vehículos”.

Pues bien, el objeto señalado del Convenio se puede tildar de ilegal por los argumentos que se pasan a exponer.

El artículo 15 de la LRJ señala que:

“1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.

(…).

5. El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo.”.

Conforme lo anterior, solo puede ser objeto de encomienda una actividad material, técnica o de servicios, pero nunca una potestad jurídica como es la de contratar o ser titular de relaciones jurídicas con terceros. Es decir, el Ayuntamiento puede encomendar a otro ayuntamiento la gestión del servicio de forma directa por parte de este último ayuntamiento, pero nunca se puede encomendar o delegar en otro municipio una potestad jurídica de titularidad del encomendante, como es en este caso la potestad para formalizar un contrato de gestión de servicios públicos.

En resumen, se puede encomendar la gestión de un servicio, en tanto que la persona en que se encomienda vaya a prestar el servicio de forma directa, pero no se puede encomendar para que a su vez el ayuntamiento en que se encomienda vaya a cedérselo a un tercero privado a través de un contrato de gestión de servicio público.

Dicha interpretación se ve corroborada por la propia dicción del apartado 5 del artículo 15 de la LRJ, en la medida en que este apartado señala que “la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado” que es justamente el caso que concurre en el supuesto objeto de análisis, puesto que, en última instancia, la prestación material del servicio no la realizará el Ayuntamiento de Alcobendas, sino la persona física o jurídica privada que resulte concesionaria de la gestión del servicio público de retirada y depósito de vehículos.

En consecuencia, el Convenio incurriría en una causa de nulidad de pleno derecho, ya que las facultades adquiridas por el Ayuntamiento de Alcobendas en virtud del mismo serían contrarias al Ordenamiento jurídico. Todo ello por cuanto el artículo 62.2.f) de la LRJ dispone que:

“1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.”.

3. Falta de motivación del Convenio.

En el apartado cuarto del expositivo del Convenio se señala lacónicamente que:

“…es deseo de ambas Corporaciones dotar de una mayor eficacia a cada uno de sus servicios, reducir el gasto manteniendo el nivel de calidad y  las necesidades de los dos municipios, (…).”.

En eso consiste simplemente la motivación del Convenio, una simple advocación general a una mayor eficacia sin que se hayan esgrimido otros datos sustentados en informes económicos.

Por otro lado, si bien al menos se intenta justificar, aunque insuficientemente se reitera, la fórmula de la utilización de un servicio único para los dos municipios, no se justifica en modo alguno que el servicio tenga que ser gestionado de forma indirecta a través de un contrato de gestión de servicios públicos. Tampoco, en modo alguno, se motiva el hecho de que sea el Ayuntamiento de Alcobendas el encargado al final de licitar el contrato de gestión de servicios público y no el de San Sebastián de los Reyes o, al menos, los dos conjuntamente.

En este sentido, no debe dejar de recordarse que el artículo 54 de la LRJ señala que:

“1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.”.

Dicho precepto tiene su correlato para los convenios de las entidades locales en el artículo 57.2 de la LBRL que establece que:

“2. La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”.

En concreto, la sostenibilidad y la eficiencia se deben justificar y motivar siguiendo el mandato del artículo 85.2 de la LBRL que dispone que:

“2. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación: 

(…).” 

En esa misma motivación incide el artículo 22 del TRLCAP establece que:

“1. Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación.”.

Conforme este precepto el Convenio, como acto preparatorio del contrato de gestión de servicios públicos que se licitará con posterioridad, debería recoger la idoneidad del objeto y el contenido del contrato para satisfacer las necesidades que se pretender cubrir.

A la vista de los preceptos, anteriores se puede afirmar que exista una falta de motivación del Convenio de modo que se incurriría en una causa de anulabilidad del artículo 63.1 de la LRJ que determina que:

“1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.”.

4. La atribución de la recaudación en el futuro contrato de gestión es ilegal.

La cláusula primera 1.7.2.a) del Convenio prevé que la recaudación obtenida (no se indica en concepto de qué) por el futuro concesionario del contrato de gestión del servicio público a licitar por el Ayuntamiento de Alcobendas será ingresada por dicho concesionario los 10 primeros días siguientes a cada mes en cada Ayuntamiento.

Al margen de la indeterminación respecto a cuál será el objeto de la recaudación obtenida, defecto que en sí mismo implicaría una causa de nulidad del contrato, nos queremos centrar en el análisis de la concesión de las facultades de recaudación que se otorgan al concesionario.

El artículo 32 de la Ordenanza reguladora de las tasas por servicios públicos del municipio de San Sebastián de los Reyes para el año 2014 regula la tasa por retirada, inmovilización y depósito de vehículos, estableciendo diversas cuantías a pagar por el servicio de retirada e inmovilización de vehículos. Ello unido a la previsión de recaudación a realizar por el concesionario del servicio, hace que se pueda deducir fácilmente que la recaudación a la que se alude en el Convenio a realizar por el concesionario será la recaudación de las tasas reguladas en el artículo 32 de la Ordenanza.

Pues bien, dicha norma que prevé la concesión a una persona física o jurídica privada de la recaudación de la tasa por retirada, inmovilización y depósito de vehículos sería ilegal, por cuanto no se puede conceder a alguien privado el ejercicio de funciones públicas y mucho menos en virtud de un contrato de gestión de servicio público. Todo ello en base a los siguientes argumentos.

El artículo 133 de la Constitución española reguladora el poder tributario en los siguientes términos:

“1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

(…).”.

Conforme lo anterior, la Constitución consagra el poder tributario originario del Estado y el poder tributario derivado de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.

En los mismos términos se pronuncia el artículo 5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en adelante LGT, que señala que:

“1. La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las comunidades autónomas y las entidades locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. Las demás entidades de derecho público podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine.”.

Centrándonos en el poder tributario de las Entidades Locales, el artículo 7.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en adelante TRLRHL, señala que:

“1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las entidades locales podrán delegar en la comunidad autónoma o en otras entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias que esta ley les atribuye.

Asimismo, las entidades locales podrán delegar en la comunidad autónoma o en otras entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los restantes ingresos de Derecho público que les correspondan.”.

En consecuencia, en base a la redacción del artículo 5.3 de la LGT y de una interpretación a sensu contrario del artículo 7 del TRLRHL, fácilmente se puede colegir que no se pueden transferir las competencias de recaudación a una persona jurídico privada como ocurre en el caso de la concesión del servicio en los términos señalados en el Convenio objeto de análisis.

Asimismo, el artículo 275.1 del TRLCAP dispone que:

“1. La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.”.

Ello queda ratificado por el artículo 100.1 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que señala que:

“1. Los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad.”.

Por otro lado, el artículo 160 de la LGT define que se entiende por recaudación tributaria en los siguientes términos:

“1. La recaudación tributaria consiste en el ejercicio de las funciones administrativas conducentes al cobro de las deudas tributarias.

2. La recaudación de las deudas tributarias podrá realizarse:

a) En período voluntario, mediante el pago o cumplimiento del obligado tributario en los plazos previstos en el artículo 62 de esta ley.

b) En período ejecutivo, mediante el pago o cumplimiento espontáneo del obligado tributario o, en su defecto, a través del procedimiento administrativo de apremio.”.

A la vista de lo anterior, tampoco desde la perspectiva de la normativa contractual podrían ser objeto de encomienda las facultades de recaudación de la tasa por retirada, inmovilización y depósito de vehículos, en la medida en que implican el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos tal como se define la potestad de recaudación en la LGT.

Por tanto, la cesión de la recaudación de las tasas dimanantes del servicio de retirada y depósito de vehículos a los futuros concesionarios del contrato cuya concesión se encomienda, en virtud del Convenio cuya aprobación es objeto de impugnación en este recurso, incurriría en una causa de nulidad de pleno derecho, puesto que se está abriendo la posibilidad de concesión de una potestad pública, la de recaudación, a una persona jurídico privada, el concesionario del derecho, conculcando la conformación del poder tributario establecida por nuestro ordenamiento jurídico en la Constitución y en su normativa de desarrollo (en este aspecto TRLRHL y LGT) y, además, vulnerando los artículos 275.1 del TRLCAP y 100.1 de la Ley 2/2003 de la Comunidad de Madrid en relación al artículo 160 de la LGT.

De modo que resultaría de aplicación el artículo 62.1.f) de la LRJ que señala que:

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.”.

Por lo tanto, el Convenio es nulo de pleno derecho.

No obstante lo anterior, si el Convenio no se considerará nulo  es necesario advertir que el contrato de gestión del servicio público subsiguiente o los actos de recaudación sucesivos efectuados por el concesionario en cumplimiento de dicho contrato estarían contaminados de nulidad de pleno derecho, al realizarse en conculcación flagrante de la Ley, ya que es ilegal el ejercicio de funciones ejercitando una autoridad pública como ocurre en el caso de que la recaudación sea efectuado por una persona jurídico privada.

5. El Convenio es inconstitucional.

El art. 57 de la LBRL, dispone que:

“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban.

De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas Administraciones se dará comunicación a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una recíproca y constante información.”.

La naturaleza del Convenio como instrumento de colaboración entre las Administraciones Públicas ha sido tratada por el Tribunal Constitucional (TC) entre otras por las Sentencias 13/1992 y 68/1996.

En concreto, la STC 13/1992 se pronunciaba sobre distintos aspectos relativos a la naturaleza jurídica de los Convenios entre Administraciones al socaire del pronunciamiento de la constitucionalidad de varios convenios celebrados entre una Comunidad Autónoma, Generalidad de Cataluña, y el Estado central. Dichos principios, aplicables a los convenios entre el Estado y las CC.AA, son también aplicables por analogía a los convenios entre dichas CC.AA y las Corporaciones Locales.

Así, en particular, en su fundamento jurídico 10 señala que:

“La fórmula del Convenio (…) responde a ese principio de cooperación inherente al Estado de las Autonomías y en el que debería profundizarse. Pero es obvio que no puede servir para que el Estado recupere competencias en sectores de actividad descentralizados por completo, pues como ya se dijo en la STC 96/1986, fundamento jurídico 3. «es evidente que, con base en este deber de recíproco apoyo y mutua lealtad (que es el deber general de colaboración a que están sometidos el Estado y las Comunidades Autónomas), no pueden resultar ampliadas las competencias del Estado, ni es posible por lo mismo limitar o condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas sobre esta materia (agricultura) a la celebración o cumplimiento de Convenio alguno  entre las dos administraciones territoriales». Ni tampoco es admisible, como se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 5., que merced a dicho Convenio, la Comunidad Autónoma «haya podido renunciar a unas competencias que son indisponibles por imperativo constitucional y estatutario»”.

En este sentido, cabe decir que el Convenio ahora recurrido adolece de grave defecto de inconstitucionalidad, puesto que más que un acuerdo inter partes es un auténtico acto de renuncia del Ayuntamiento del ejercicio de la competencia de tráfico en su vertiente de retirada y depósito de los vehículos de la vía pública del art. 25.2.g) LBRL. En la medida en que a través de la firma del Convenio se enajena la política de retirada y depósito de vehículos de la vía pública a través de la encomienda de la futura concesión de un contrato de gestión de un servicio público al Ayuntamiento de Alcobendas. No especificándose suficientemente el contenido de la prestación del servicio en el citado Convenio.

De forma que el resultado final implica una auténtica enajenación de un ámbito tan importante de la política municipal de tráfico como es la retirada y depósito de vehículos en virtud de un contrato de gestión de servicios el cual será negociado por otra entidad local, en este caso el Ayuntamiento de Alcobendas. De forma que contraviniendo la doctrina constitucional reproducida “ut supra” se estaría realizando vía convenio una auténtica renuncia de las competencias constitucionales fundamentadas en el art. 140 de la Constitución del cual bebe el art. 25.2.g) LBRL.

Asimismo, cabe señalar que el Tribunal Supremo siguiendo la estela de la doctrina constitucional también se pronunció sobre la ilegalidad de este tipo de convenios en los que más que existir una fórmula de colaboración administrativa se instauraba una verdadera enajenación de las competencias municipales. Así, el fundamento de derecho tercero de la STS de 18 de julio de 1997 señala que:

“El art. 57 LRBRL se refiere precisamente a los consorcios y convenios administrativos como instrumentos de cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas. Convenios estos que tienen la misma significación en el ámbito de las relaciones administrativas entre entidades locales, y a los que resulta aplicable el principio de que, en ningún caso, pueden suponer alteración o renuncia de las propias competencias legalmente atribuidas -límite, por cierto, que recogerá el artículo 8 de la LRJ y PAC, cuyas previsiones para los convenios de colaboración (Gobierno de la Nación y órganos de las Comunidades Autónomas) contenidas, especialmente, en este precepto y en el artículo 6 servirán, a partir de su entrada en vigor, para integrar como derecho supletorio, el régimen de los convenios de colaboración de las Entidades locales-, ni tampoco la atribución de facultades administrativas que, como la de coordinación de las Entidades locales debe estar necesariamente conferida por la Ley, ya que no es una materia disponible o negocial para las Administraciones Públicas.”.

El FD cuarto de la sentencia anterior sigue afirmando que:

“(…).No cabe duda, como antes se dijo, que resulta jurídicamente posible conciertos y convenios de cooperación interadministrativa de carácter económico, técnico o administrativo entre entidades locales, incluso en términos amplios, sin otros límites que los derivados el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración (arts. 57 LRBRL, 111 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril y 256 de la mencionada Ley Municipal de Cataluña). Pero no cabe, mediante la técnica del convenio, la transferencia de competencias de las entidades locales que resultan indisponibles.”.

Por último, el FD quinto remacha señalando que:

“Como advierte el Tribunal a quo, no resulta posible condicionar la libertad de actuación o el ejercicio de las competencias que configuran la autonomía de los Entes locales a través de mecanismos convencionales nominalmente de cooperación, como es el Convenio que se contempla en el presente proceso que se decide en segunda instancia, pero que incluye cláusulas que configuran el verdadero carácter coordinador de la Junta de la Mancomunidad, con la atribución de facultades inmediatamente ejecutivas, sin intervención de las entidades sujetas a coordinación y que afectan a Entidades municipales, como, entre otras: determinar la aportación anual de los municipios al conjunto de las instituciones metropolitanas, determinada por la suma de los componentes que se indican; recaudar a través de la Caja de la Mancomunidad las aportaciones de los Municipios y, en su caso, las transferencias locales, autonómicas y estatales afectadas a un destino metropolitano; y reasignar los recursos humanos procedentes de la Corporación Metropolitana.”.

6. Falta de determinación del acto administrativo de aprobación del Convenio.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en este aspecto es clara. El contenido de todo acto administrativo, también el de aprobación de un Convenio, debe ser determinado o por lo menos susceptible de determinación sin manifestación adicional del órgano autor de acto, como se pone de manifiesto en la STS 26/09/1984.

En este sentido, el considerando primero de la sentencia mencionada del TS determina que:

“(…) el acto administrativo, como simple documento, acto formal expresivo de declaraciones de órganos administrativos y el acto administrativo sustantivo, típico y legal expresión de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública conforme lo define el artículo 1.º de la Ley Jurisdiccional, y es así, que si todo acto administrativo es en esencia una voluntad creadora de una situación jurídica subjetivada, y exige que sea posible, lícito, determinado o determinable sin necesidad de nuevo acto, pues si carece de un mínimo de determinación o concreción eficiente carecerá también de idoneidad y trascendencia jurídica y dejará además de ser adecuado; esta doctrina se completa con la declarada en sentencia de siete de Julio de mil novecientos setenta y seis según la cual el defecto formal de indeterminación del contenido del acto hace a éste inidóneo para alcanzar su fin que es el de la inmediata ejecución establecido en el artículo 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo, bien entendido que indeterminación no es resultado de interpretaciones subjetivas sino real y material imprecisión que de modo objetivo haga el acto inejecutable cuando la finalidad de los mismos es constituir, modificar o hacer cesar una situación concreta conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico”.

Claramente en el caso que nos ocupa habría dicha indeterminación, por cuanto, y se vuelve a reiterar, existe prácticamente una indefinición e indeterminación absoluta del modelo de gestión del servicio de retirada y depósito de vehículos, en virtud del convenio cuyo acuerdo del Alcalde-Presidente ahora se impugna.

Ello conllevaría la nulidad de pleno derecho de dicho acuerdo por mor del artículo 62.1.c) LRJ que dispone que:

“1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

c) Los que tengan un contenido imposible.”.

A estos efectos, cabe recordar que cuando el artículo reproducido se refiere a imposibilidad incluye tanto la fáctica como la jurídica de la cual es acreedor el acto impugnado por este recurso.

7. El acto de aprobación del Convenio no puede ser fundamento de una posterior ejecución del mismo.

Por otro lado, el acto administrativo, tal como se ha señalado con anterioridad, al carecer de determinación también carecería de idoneidad, en la medida en que su falta de determinación produce como corolario lógico que no se pueda ejecutar debidamente que es su fin natural.

En este sentido, es necesario señalar que el art. 93 LRJ dispone que:

“1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.”.

Conforme a lo determinado por el precepto anteriormente reproducido, si se adoptase algún acto en ejecución de la resolución aprobadora del Convenio por ese Ayuntamiento dichos actos estarían viciados de nulidad de pleno derecho, al carecer los actos en ejecución posterior de acto administrativo legitimador.

CONCLUSIÓN:

Se tenga por estimado este recurso de reposición y se anule el acuerdo de aprobación por el Pleno del Ayuntamiento de San Sebastian de los Reyes del Convenio entre el citado Ayuntamiento y el Ayuntamiento de Alcobendas sobre la encomienda a este último Ayuntamiento de la licitación de un contrato de gestión de servicio de grúa y depósito de vehículos.

                                    San Sebastián de los Reyes, 14 de febrero de 2014

                                    Fdo. Narciso Romero Morro.

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